国务院办公厅关于推动公立医院 高质量发展的意见
xianyang | 2021-07-07
本文根据2021中国停车产业（夏季）高峰论坛演讲视频整理。点击上图链接，观看演讲视频大家上午好！很高兴今天能有机会与大家就停车政策做一个交流。2015年8月，国家发改委等七部委发布了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（1788号文）。国务院领导对停车问题非常重视，召开过国务院常务会进行讨论，并将停车设施建设和停车治理写入十三五纲要和当年的政府工作报告。这五六年的时间里，停车设施建设和停车治理取得了比较显著的成效，但是离原有的预期、老百姓的期待还有一定的距离。2020年7月30日，中央政治局在讨论下半年经济工作重点时，再次提出将停车场作为城市补短板的一项工程重点推进。去年年底，习近平总书记在《求是》杂志上发表的《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中明确提到，包括停车场建设在内的城市补短板工程，都有巨大需求和发展空间。在这样的背景下，在中央领导的统筹部署下，国家层面相关部委开始研究如何进一步推进城市停车的建设和治理。经过一年多的努力，今年5月7日，经国务院办公厅转发，印发实施《关于推动城市停车设施发展的意见》（国办函[2021]46号）。但从政策文件印发的机构我们也能感受到，层级比原来更高，随之而来的会是更大力度的推进。下面我结合2015年七部委的文件，谈谈个人对46号文件的认识。2015年的《指导意见》和今年的46号文件，总体上来看，两者是一脉相承的，后者是前者的进一步深化和完善。首先说一脉相承，主要体现在发展基调、推进路径两方面。从发展基调上来说，两个文件都坚持统筹考虑、理性建设。这两个文件的标题中都是“停车设施建设”，有人就会认为是要一味地大规模地建设停车设施和停车泊位。但实际上，解决停车难不仅仅是通过建设这一种途径来实现的，还包括停车的治理、停车价格确定、收费等等很多方面。停车场建设需要统筹考虑和理性建设。就推进路径来说，一直坚持市场化（产业化）、法治化。在这过程中，政府的角色不是建设供给的主体，而是加强违停执法、为产业发展创造良好的营商环境。 停车与小汽车的拥有量和使用密切相关。小汽车可有效提升公众生活品质，汽车消费是经济发展的重要因素，我们需要统筹停车与经济社会发展的关系。同时，对于城市规划和发展来说，每个小区的土地都非常有限，是全部用来建停车位，还是用来绿化或作为休闲健身的场地，这也需要统筹考虑。也就是说，要从整个社会和城市发展的角度来看停车，绝不能就停车看停车，特别是要从城市交通的角度去看，理性推进停车设施建设是城市交通拥堵治理的有效手段。就基本停车位来说，它与小汽车拥有密切相关。在纽约，有近一半的家庭没有车，中心城区曼哈顿77%的家庭没有车。在国际化大都市出现这种情况，不是经济不发达，而是因为停车配建指标非常低。曼哈顿人口密度2.5万人/公里，与北京三环内、上海内环内人口密度相差不大，其核心区住宅配建停车指标上限为0.2-0.35个/户，中心区以外平均最低配建指标是0.48个/户。香港平均每百人有7辆私家车，约为内地平均水平的一半，更远远低于北上广深等特大城市（北京每百人25辆）。香港停车位配建标准更低，商品房基准为每6-9户1个停车位，公租房26-39户1个停车位，远远低于当前我国大部分城市一户一车位。由于配建指标低，在市场化条件下，停车位的价格就非常高，目前平均150万港币（120万人民币）左右，去年4月份出现过590万港币的车位。通过这种方式，虽然没有实行限购政策，但是小汽车的拥有率就有效降低了，交通拥堵情况也比我们好得多。在出行停车位方面，很多发达国家的大城市，办公区的停车位非常少。这直接影响和决定着是否要开车上下班，进而影响到交通拥堵情况。日本东京，只有极少数公司高管才有停车位。伦敦的“小黄瓜”（原瑞士再保险总部大楼）是无配建停车泊位的典范，除残疾人车位外，不提供任何小汽车停车泊位。具体来说是“有效解决基本停车需求”、“合理满足出行停车需求”，两者的基调是不同的。“有效解决基本停车需求”。拥有小汽车，对于一个家庭生活品质的改善是非常重要的，因此，还是尽可能提供基本停车位满足一定的车辆拥有。目前最迫切的问题是有相当数量的已经购买的小汽车，晚上在居住区没有合规的停车位。所以，既有车辆在居住区的基本停车设施建设与供给是未来的重点，特别是老旧小区的基本停车需求，要尽快解决。“合理满足出行停车”，这里关键词是“合理”，要判断哪些需求是合理的。这对于缓解城市交通拥堵是更为重要的，总体上来说，我们要通过停车手段引导公众合理使用小汽车，推动绿色出行。46号文件中有一个要点，是上一次没有提到的，就是“适当控制公共交通发达地区停车设施建设规模”。中心城区如果公共交通相对发达，那么它的停车位就要少一些；在郊区，公共交通不发达，停车位配建就可以更加宽松一些。比较典型的情况是：一些大城市，地铁站周边500米以内应尽可能少建设停车位，或者取消停车位。对于学校、医院、办公楼、商业区、旅游景区等停车需求旺盛的区域，要“综合采取资源共享、价格调节、临时停车等措施”，合理确定停车设施规模。停车和道路建设一样，不能一味地用建设来解决问题。城市停车有两大问题，“停车难”和“乱停车”。就“停车难”而言，我们需要的是必要的建设，不是全面大规模的建设，主要是要解决老旧小区的基本停车需求。对于“乱停车”，解决方案主要是加强违停执法。这其中，执法和建设之间有一定的逻辑关系。目前停车场建设需要靠市场主体社会资本来完成的，但市场主体为什么不愿意建设停车设施？是因为投资回收率太低、回收周期太长。要解决这个问题，需要严格执法。只有执法到位以后，现在看到的刚性需求才会转变成真正的市场需求，在供不应求的情况下，停车价格和价值就会上涨，这样投资回报率就会提升，市场主体就会愿意去进行建设。实现必要的停车规范有序，是一个城市停车建设和治理的终极目标。这其中涉及到停车设施的属性问题。道路是政府用财政经费进行建设的公共产品，停车与其有本质区别，它不是基本公共产品和服务，是小汽车拥有和使用过程中必不可少的一环，属于私人产品，必须坚持“谁使用、谁付费”。所以停车需要通过产业化、市场化的方式进行供给，政府没有供给的责任。在停车设施建设供给过程中，由政府进行引导、企业开展运作、由公众来付费，而不是由政府直接投资建设。政府不是停车位供给的主体，但治理乱停车是政府职责所在。实现停车规范有序、创造良好公共秩序是政府必须要做的事情。除停车治理外，政府还要为市场产业发展提供良好的营商环境，所有的停车政策都是在改善和提升营商环境。其中的任务和举措，既包括宏观层面政府把停车规划和标准规范做好、明确并简化投资审批流程，也包括加强投融资创新支持、更灵活的土地出让方式与产权登记、切实落实好市场定价机制等关键领域的政策措施。停车立法和执法也是营商环境的组成部分，并且是非常关键性的举措。在深化、补充完善方面，46号文件与2015年指导意见相比，在三个方面力度、变化比较大。第一个是投融资方面。第二个是土地的分层出让和土地的出让方式。第三个是产权登记。此外，在普查规划、智能化、价格、标准法规与执法等方面也有一定程度的完善。首先，在46号文件中提出，“允许利用地方政府专项债券资金支持具有一定收益的停车设施项目建设”。这几年地方政府专项债发行的比较多，它的用途是有限定的。在这次政策中，明确了可以用来进行停车设施建设。由于地方政府专项债的发行周期很长，一般是二三十年，而且利率又很低，非常适合停车项目的建设。第二个是企业专项债。这几年企业专项债发行力度比较大，已经超过2000亿。本次政策提出“支持企业以市场化方式发行”；原来更多的是对其进行审批，以后在发行方面会更加宽松一些。第三个是提出“鼓励金融机构探索基于停车设施产权和使用权的抵押融资等金融服务”，也就是说，停车设施的经营权和产权都可以拿来进行抵押贷款，就像高速公路特许经营、贷款修路的模式一样。此外，政策还提出鼓励采用“债贷组合”等方式进行投资，也就是说，可以用政府专项债、企业专项债以及银行抵押贷款进行组合。对于存量资产，提出“鼓励通过资产证券化等方式进行盘活”。在这方面，这几年很多地方也进行了有益的探索。这不仅对存量资产盘活很重要，也是社会资本进入行业以后的退出机制，是非常有必要的。在土地方面，46号文提出，“各地区结合具体实际，抓紧出台土地分层开发实施细则，落实土地要素市场化配置政策，采用长期租赁、先租后让等方式供应停车设施用地”。从国家层面的土地政策上看，不存在土地分层出让的政策障碍，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及其合同示范文本都有明确的说法。城市政府可以以此出台相应的实施细则。对于土地出让的方式，可以参考党中央、国务院在2020年3月30日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。以前土地的出让方式主要是招拍挂和划拨，这个意见中提出可探索更为灵活的土地供应方式，包括46号文件提到的，“长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)”等模式。对于停车行业来讲，这些更灵活的出让方式非常实用。在招拍挂的模式下，土地的出让金价格比较高，那么采取长期租赁或者先租后让的方式，成本就比较低。比如先租5年或者10年，然后再进行土地出让。再比如采用作价入股的方式，就是“政府出地、企业出钱”的模式，实现与社会资本的合作，相当于前期投入没有土地成本。2016年住房城乡建设部、国土资源部发布的《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城【2016】193号）当中也有相应的内容，在“细化停车场供地政策”这部分中提到“鼓励租赁供应停车场用地，各地可以制定出租或先租后让的鼓励政策和租金标准。” 这方面还是有很多地方值得继续探索，包括土地的出让价格问题等。产权登记是推动停车产业化非常重要的一个基本条件。46号文提出，要“出台不同类型停车不动产登记细则，明确不同类型停车设施的产权归属，做好不动产登记。”就国家层面来说，停车场的产权登记是没有制度障碍的。在《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）的第三十九条中提到“具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物所有权的登记，按照本实施细则中房屋所有权登记有关规定办理。”对于停车场、泊位来说，毫无疑问的是“具有独立利用价值的特定空间”，都是可以做产权登记的。不过，对于一个停车楼来说，每个泊位是否可以进行分割、进行独立产权登记，关键在土地出让环节，而非产权登记环节。在《不动产登记暂行条例实施细则》第三十九条提到，“只要在权利设定环节将相关权利义务进行明确规定，当事人按规定提交出让合同或者划拨决定书等权属来源材料、地籍调查材料等登记申请材料，即可办理不动产登记。”也就是说，在土地出让环节就明确了这个建筑物建成以后是办理一个产权证，还是可以进行分割转让。如果在土地出让环节就明确了可以分割转让，在产权登记时就没有问题。做好普查、做好规划。这是一直以来的要求。在46号文件中强调“及时向社会公布停车普查结果、停车设施配建标准及建设规划”。停车智能化。这部分内容比起2015年的指导意见，增加了很多新的内容。除了原来要求的继续推进路内停车和停车设施收费电子化建设，还强调了城市政府要最大限度开放停车数据，促进停车信息共享；引导互联网平台企业等依法依规为公众提供停车信息引导等服务。停车共享。46号文件提到“支持机关、企事业单位在加强安全管理的前提下，率先向社会开放停车设施”，同时还强调了要“发挥市场机制作用，探索通过网络化智能化手段实现车位共享”。这几年很多城市都在推动停车共享，更多的是政府通过行政手段来实现的，更合理的模式是发挥市场机制，以合适的价格和收益打动停车场的所有者有愿意来开放共享，这是最有效的机制。“放管服”。这部分在46号文件中的内容非常丰富。不仅强调了其重要性，而且提到了“细化停车设施设备分类及审批管理办法”。前几年有些地方已经推出了相关政策，但是全国范围内不是很普及。对于社会资本、城投企业来说，在投资建设停车设施的时候，往往不知道自己该做哪些工作，每项工作要达到什么样的标准、要求，这就需要政府将这些内容以政策的方式告诉市场主体。价格政策。在国家层面和各地政策方面，总体上没有什么大问题。更多的是在落实方面，有很多城市不到位。在46号文件中提出，“逐步缩小政府定价范围”，路内停车要“建立动态调整机制”，也就是基于市场的需求和变化进行调整。完善法规。从法治化的角度来看，各地各城市在立法权限范围内，结合城市交通管理实际，抓紧清理不符合停车设施建设管理要求的规章制度，推动编制或修订地方性停车建设管理法规，做到有法可依。最重要的工作有两点。第一个重点，有效保障基本停车需求。对于老旧小区来说，最大的契机是结合老旧小区改造，应把停车工作纳入其中。对于居住小区的停车问题，也不完全是靠建设来解决，还可以通过片区的综合治理、共享停车等手段，也包括挖潜增效。在这过程中，对业主的协调很难，而且协调主体不够明确。政策中提到“充分发挥基层政府和街道、社区作用，完善业主委员会协调机制”，并在协调过程中要“兼顾业主和相关方利益”，包括业主方、投资方等。第二个重点工作是加强停车执法。执法是一项非常重要的工作。现在，执法主体有交警，也有城管，这就需要“建立健全执法联动机制”。同时，居住小区在法律上还没有执法主体，这一点也需要完善。如果只有交警加强路内的停车执法，乱停车就会被赶到路外，这不是全面解决问题的方式，必须加强联动，全面执法。随着路内停车电子收费系统的完善，可以充分利用科技手段，在收费的同时进行执法取证。总的来讲，制定政策是第一步，并且是比较容易的一步，更重要的是如何去推动政策的落实和执行。这就需要地方政府、行业协会、市场主体一起去努力，使得停车产业快速发展壮大；从城市治理的角度来看，实现必要的停车规范有序。
